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古代中国的大部制改革
本文作者 倪方六
“两会”后，大部制改革成为热点。李克强出任中央机构编制委员会主任，刘云山任副主任。中央编委委员包括：赵乐际、栗战书、杨晶、汪永清、楼继伟、尹蔚民。从这阵容看，北京大机构改革的很大。
其实，大部制改革”并非新话题，源远流长。在中国封建时代，每个朝代都进行过类似的政改，以让政府机构能更好适应以帝王为中心的“家天下”统治需要。
图：共和国国务院办公地
汉代大部制改革：“三府九寺”制
——汉成帝削弱丞相权力
在古代中国，中央政府最高行政官是宰相，系“百官之长”，相当于今国务院总理。在秦汉时期，此职位官员并不称“宰相”，宰相在隋以后的大部制改革中才定名，在之前通称为“丞相”，或“相国”。
古代中国的大部制改革，一般都是围绕宰相（丞相）位置展开的，或兴或废，或增或减，由此影响到政府机构的变化。
秦汉时中央政府机构主体，是“三公九卿”体系下的“三府九寺”，汉代大部制改革，实质就是改革“三府九寺”制度设计。
“三公”概念，在先秦时就存在，丞相、太尉、御史大夫为先秦时的“三公”，相当于今中央政治局常委一级。秦汉时三公的办公场所称为“府”，故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政，太尉府掌握军权，御史府负责监察兼皇帝的秘书办，自然，“三府”是当时国家最高权力机关。
西汉中前期，“三府”的地位并不平等，丞相府权力最大，地位最高，威胁皇帝。刘彻（汉武帝）当了皇帝后有意削弱之，到刘骜（汉成帝）当皇帝时，对“三府”制度重新设计，于绥和元年（公元前8年）启动大部制改革，实行司徒（丞相）、司马（太尉）、司空（御史大夫)新“三公制”，行政级别平行，联合执政，大大削弱了丞相的权力。
秦汉时官场上基本是公、卿、大夫、士四个等级，“卿”行政级别低于公，但与公一样都属政府高级官员，相当于今中央部委一把手。秦汉在上古周代“六卿”基础上扩增为“九卿”：太常、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、典客（大鸿胪）、廷尉（大理）、宗正、治粟内史（大司农）、少府等9个“卿级”官员。
卿的办公场所称为“寺”，所以有“九寺”一说。“九寺”是汉代的中央行政执行机构，为汉代的九大部委，综合了现今国务院各个部委，实行的都大部制。
如太常寺，又叫奉常，掌管国家宗庙会祭祀、礼仪、天文、教育、医药、卫生等，综合了现代文化部、教育部、科技部、卫生部、药监局、气象局等部门的全部或部分行政责能，可谓西汉的“大文化部”。
图：河南许昌曹操”丞相府“（现代仿建）
实际上，汉代部委不只9大部门，九卿是个虚数。据《西汉会要》“正卿九”条刘熙注，“汉常置十二卿”，执金吾、大长秋、将作大将也属卿列。西汉中后期，编制膨胀，如仅一太常寺公务员便多达上万人，在刘秀（光武帝）建立东汉后进行的大部制改革中，大幅精减，但编制仍超过1500人。由此可见，汉代的大部制改革并不彻底。
魏晋大部制改革：“三省”代“三府”
——魏文帝让“秘书办”变身最高权力机构
秦汉时的“三府九寺”行政架构，到魏晋南北朝时已名存实亡，官员多是“闲职”，实际权力转移到了尚书省、中书省、门下省三大机构，隋唐“三省六部”雏形于此时出现。
尚书省渊于西汉末年设置的尚书台办事机构，本属少府寺，是皇帝的“秘书班”，最早仅主管宫中文书的收发、保管，编制仅4
人。到东汉中后期，国家朝政由台阁管理，尚书台实际成为国家最高行政机关，架空了三公九卿。
到曹魏时，尚书台便从少府寺独立出来，开始成为外廷机构。其首长是尚书令，与九卿为同一行政级别，而开中央政治局会议（朝会）时，位置则在九卿之前，实权相当于丞相。到南朝宋台、省合一时，称为“尚书省”。
主导曹魏大制改革的是开国皇帝曹丕（魏文帝），曹丕扩大了尚书台的行政职能和内部结构，其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部尚书等“六官”，地方上还有派出机构“行台”；同时，精减尚书台下属职官，将东汉时34种尚书郎（又称“郎曹”，相当于今部长下面的局长），合并为23个（后增至25个），分属六官。
图：古代官印，“汉丞相之印章”，权力的象征，大部制改革的实质是消减官印数量
曹丕的大部制改革另一最突出特点，是设置“中书监”。中书，最早叫中尚书，由汉武帝所设，地位很低，与“中丞相”由来一样，也是因由中人宦官（太监）担任。中书监负责这为皇帝草诏谋议，因机构设于内宫省禁之内，故称“中书省”，“省”由此也成了古代官署名。加上由服务于皇帝的部门侍中寺改而来的“门下省”，中央权力中枢出现了“三省”制度。
在魏晋南北朝时期，“三公九卿”制与“三省六官”制并存，朝中有两套行政体系，导致机构重叠，职责混乱。为此，司马炎（晋武帝）代魏建晋后，于太康年间曾就大部制改革进行过辩论。
就两套行政系统的整合撤并，朝臣各方各执一词。以司空裴秀为代表的保守派占大多数，坚持维护“三公九卿”政体，还行政权于诸卿；以秘书监荀勖为代表的改革派则认为，“设官分职，委事责成……九寺可并于尚书”，主张新政。
可以说，曹丕的大部制改革，为后来隋唐的大部制改革找准到了方向，奠定“三省六部”制的基础。
隋唐大部制改革：“三省六部”制
——唐玄宗编制政改大纲《唐六典》
隋唐的“三省”指，尚书省、中书省、门下省，三省行政级别相，但功能各异。隋朝规定，中书省决策、门下省审议、尚书省执行，这样三省相互牵制、监督。三省长官实为“宰相”，都参加中央最高层决策会议，各对皇帝负责。
图：三省六部制配置图
唐朝进一步改革：明确中书、门下二省为决策机构，尚书省为中央行政核心，尚书省首长不能参加决策会议，被排除出决策系统。这种把决策与行政分离的制度设计，是中国古代大部制改革的成果之一，相当科学。
隋唐时的“六部”是从魏晋时“六官”改来的，即吏部、民（户）部、礼部、兵部、刑部、工部六大部委，秦汉时九大部委（九寺）缩减掉3个，创造了中国古代大部制改革的典范，一直沿袭到清朝。
六部委中的每一部都很大，如工部，便掌管土木、水利工程、农、林、牧、渔等个领域和行业，相当于当现代建设部、水利部、农业部等部门的全部职能。六部下面各设四司，故有“三省六部二十四司”一说。
可见，“三省六部”制明显优于“三公九卿”制，大唐盛世与政体的先进不无关系。
“九寺”官署在隋唐时仍保留，只是统统降格降级，与“五监”、“秘书省”一样，是具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系，但得接受六部的督责，与六部有对应关系。
李世民（唐太宗）当皇帝时启动的大部制改革，机构精简最彻底。时由开国宰相房玄龄主持，整个中央机构官员编制仅为640员，只有隋朝的四分之一多一点。
李世民死后，政府机构编制迅速扩增。唐高宗显庆年间，九品以上内外文武官员已有13465名。武则天统治时期到唐中宗、唐睿宗时期，官员额数的膨胀更见严重，决策和行政效率下降。
李隆基（唐玄宗）当皇帝后，又启动一轮大部制改革，以解决冗官问题。为此专门编制一部政改大纲，这就是《唐六典》。仅开元二十三年（公元735年），便“停废诸司、监、署、府十余所，减冗散官三百余员”。
宋代大部制改革：增设“枢密院”
——宋神宗“元丰改制”失败
到了宋朝，中央行政机构仍沿袭隋唐时“三省六部”制，内部结构有很大变化，并增设了枢密院等新机构。
最大变化是“六部”不再属于尚书省，成为真正独立的中央行政机关，但权力和作用下降和减小，职权转移。如兵部权力为枢密院侵夺，户部的财权则为“三司”分去。
图：古代的街门（县衙门）。
历史上发挥重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等，在北宋都是虚位，实由“中书门下”与“枢密院”分掌全国政军大权，中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人“枢密使”和三司的领导“三吏使”，为北宋事实上宰相。
宋代是古代中国机构最臃肿、闲官、冗员最多的朝代，与魏晋一样，有虚、实两套班子。由于政府机构庞大，官多事废，名实不符，人浮于事，互相推诿。到宋仁宗嘉祐八年（公元1063），距宋建国仅百年时间，官员数量已“十倍于国初”。因为吃财政饭的官太多，国家财政有时还不够发工工资。
于是，有了元丰年间的大部制改革。
此次大部制改革由时皇帝赵顼（宋神宗）主导。之前，在王安石进行的“经济体制改革”（“熙宁变法”）中，已涉及“政治体制改革”，但只是小打小闹。熙宁末年，赵顼令校勘《唐六典》，作政改理论上的准备。元丰五年（公元1082年），在大臣蔡确、王珪的协助下，正式启动大部制改革，史称“元丰改制”，撤销了“中书门下”这一机构，恢复了唐朝“三省”制度。
但是，赵顼生搬硬套《唐六典》，却又未完全未走唐朝的政改路线，所以元丰改制实际上是失败的。类似的大部制改革，整个两宋时期进行过多轮，如宋徽宗政和年间、宋钦宗靖康年间、宋孝宗乾道年间，均先后进行了政改，希望借改革富国强兵，但因改革思路和设计有问题，始终未能奏效，到灭亡都是积贫“弱宋”。
至于明清时期，也曾启动多轮大部制改革，其中以朱元璋（明太祖）的大部制改革最有影响。洪武十三年（公元1380年），朱元璋诛杀丞相胡惟庸，废除中书省，终结了自秦设立的丞相制度，创设“四辅官”，出现了“内阁”制。内阁制度为清朝继承，“党议天下之政”，成为清政府权力中心。
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2013-03-27 12:20:06
